由「客家文化重點發展區」到「客家特定區域計畫」:
初探全球跨域治理浪潮中客家地域發展議題
鄭春發
屏東科技大學客家文化產業研究所
摘要
「真正的城市規劃必須是區域規劃」,區域是城市的基礎:區域產生城市,城市反作用於區域。而一個城市的形成與發展也受到相關區域的資源與其他發展條件的制約,解決某個城市發展問題,必須把它同區域聯繫起來。
-Lewis Mumford 1988年「還我母語」大遊行,此運動開啟了客家族群的語言意識,促使國家機器重建一個多元開放的語言政策。隨著世界政治、經濟、社會乃至於環境的全球化(globalization),當各地無所不在的施展其或穩、或顯的作用力,進而影響公部門的重要決策及架構變化歷程。2010年《客家基本法》在這樣的背景下,孕育而生。自此,《客家基本法》成為客家族群保障與發展的主要支柱,特別是〈客家文化重點發展區〉主要是為加強客家語言、文化與文化產業之傳承及發揚。惟客家文化重點發展區之認定方式與穩定性恐有疑義,致此良法美意之功效備受考驗(王保健,2012)。
首先,自2004年起,客委會陸續以「鄉鎮級行政區域」為空間單位,委託顧問公司執行〈全國客家人口基礎資料調查研究〉,然而,鄉鎮市區是否就是最佳的區域研究尺度呢?當我們改變尺度,問題及答案是不同的(鄭春發,2015)。以「鄉鎮市區」空間尺度為單位,因為聚焦於一些事物,不能正確揭示研究對象的本質。其次,以六堆傳統客庄地域為例,「六堆」 一詞源於清領時期民衍生出之以軍隊為名的區域組織觀,今日以「鄉鎮市區」空間尺度為單位,未考量到行政區區劃的更動,以及日治時期市庄與今日鄉鎮範圍已然不同。麟洛、美濃為較完整的客家鄉鎮,其餘如內埔、長治、萬巒、竹田、新埤、佳冬等鄉鎮,多數村里屬客庄,而高樹、屏東、鹽埔等鄉鎮中為少數客庄的鄉鎮,然而,佳冬鄉有大半為閩南聚落,高樹鄉被視為客家文化重點發展地區似乎不太妥適。這樣的結果使得客委會資源的投入、客家文化景觀的形塑,以及客庄生活環境營造本意,面臨著相當程度的矛盾與困境。
更重要是,歐洲共同體等跨區域整合的形成,到莫拉克風災、河川治理、生態保育、廢棄物的處理,讓我們理解到區域共同治理的已然是全球趨勢,但是原有傳統客家地域的發展,卻面臨著因地處不同行政轄區,而各自無法形成一個客庄整體發展概念,如右堆的美濃區位高雄市,高樹鄉卻在屏東縣,二者各自獨立發展無整體考量,同樣地也發生在左堆的新埤、佳冬等等。然而,客家先民的足跡與文化是無法被切割,擔任客委會二年的生活環境營造的複審委員,深深覺得客家需要一個客家地域發展計畫,現行《客家基本法》公告〈客家文化重點發展區〉仍屬消級的地域界定、補助計畫的目的,無法明確指導客家縣市、鄉鎮,乃至客庄發展,例如全台灣各地客庄的特色,配合在地客家元素因地制宜的發展政策,桐花遍地開花一時間成為了全台客家文化代表,生活環境營造的共同客家元素與圖騰,但桐花是否等於「客家」代名詞或文化符號呢?同樣地,山野林間先民開闢出古道(鹽道、茶道),卻在不同行政單位提案爭取補助下,柔腸寸斷無法跨鄉鎮(縣市)的保留復原與傳承,而客家民俗、宗教活動何時能像大甲媽祖繞境成為客家地域重要的文化嚮宴?
因此,我們需要一個客家發展政策或白皮書,但任何政策都必需一個空間發展計畫的藍圖指引,並以土地管制做為其誘發、獎勵發展,以及管制保留的工具。2014年元月行政院修訂之區域計畫法第5 條已增訂中央主管機關擬訂全國區域計畫時,得會商有關機關就都會區域或特定區域範圍研擬相關計畫,且直轄市、縣(市)主管機關亦得就都會區域或特定區域範圍,共同研擬相關計畫,報中央主管機關審議後,納入全國區域計畫。這代表著客家委員會得與內政部營建署會商研擬全國「客家特定區域計畫」,並按桃竹苗、六堆、花東,乃至放部份福佬化客庄,參照相關目的事業主管機關所劃設、劃定、核定或公告之各種保護(育)區範圍,劃分環境敏感地區;新訂或擴大都市計畫及開發利用之指導原則及區位等。
本研究主要透過梳理國土計畫體系發展與法令演替,以及台灣客家政策推動面臨的議題,期在全球變遷強調在地性的今日,如何透過跨區域治理與強化客家政策因地制宜的特色,加強客家語言、文化與文化產業之傳承及發揚。
關鍵字
特定區域計畫、客家文化重點發展地區、國土計畫、客家政策